اثرات بازگشت تحریم های آمریکا بر روابط بانکی ایران
باتوجه به اینکه هیچ یک از تحریمهای بانکی، لغو نشده و تنها اثرات آن برای برخی مصادیق تحریمی متوقف شده است، بازگشت تحریم های بانکی می تواند دو نکته مهم داشته باشد، اولا میتواند باعث کاهش فروش نفت ایران و در نتیجه کسب درآمدهای ناشی از آن باشد. ثانیا با توجه به اینکه محدودیتهای ارتباطات بانکی به دلیل وجود افراد زیادی در لیست تحریم ایران و ممنوعیت انجام تراکنش مستقیم و غیرمستقیم توسط موسسات مالی خارجی با آنها و محدودیت در دسترسی ایران به نظام بانکی و درآمدهای ارزی همچنان پابرجاست.
مقدمه، انواع تحریمهای بانکی
به گزارش "گسترش تولید و تجارت" به نقل از عیارآنلاین، تحریمهای مرتبط با بانکها در چهار حوزه مختلف تقسیم بندی میشوند: بانکهای قرار گرفته در لیست تحریم، محدودیتهای بانکی در نظام پرداخت دلار برای تمامی بانکهای ایرانی، عدم برقراری روابط با بانکهای خارجی برای برخی بانکهای ایرانی و دریافت درآمدهای ارزی ایران. قرار گرفتن بانکها در لیست تحریم، براساس دستورات اجرایی رئیس جمهور آمریکا و به دلیل همکاری بانکها با نهادهای تحریمی انجام میگیرد. قرار گرفتن بانکهای ایرانی در لیست تحریم با توجه به نوع دستور اجرایی اثرات متفاوتی در پی خواهد داشت. از طرف دیگر محدودیت در ارتباطات بینالمللی بانکها با بانکهای خارجی که شامل تمامی ارزها میشود حاصل تحریمهای ثانویه بانکی آمریکا است، که نحوه اعمال آنها در مورد بانکهای مختلف متفاوت است. علاوه براین کاهش دسترسی ایران به درآمدهای ارزیاش یکی از مهم ترین تبعات تحریمهای بانکی است.
- زیربنای حقوقی تحریمهای بانکی
قرار گرفتن بانکهای ایران در لیست تحریم براساس دستورات اجرایی انجام شده است. در «تحریمهای قانون اختیارات دفاع ملی (NDAA 2012)» داراییهای بانک مرکزی و بانکهای ایران در آمریکا بلوکه میشود، که الزامات آن در دستور اجرایی ۱۳۵۹۹ اجرایی شده است. در واقع قرار گرفتن بانکهای ایران براساس موضوع آن، به سه دسته بانکهای مرتبط با فعالیتهای اشاعه ای-موشکی، مرتبط با تروریسم و مربوط به دولت ایران تقسیم میشود که هر یک براساس دستورات اجرایی زیر انجام شده است:
- دستور اجرایی ۱۳۲۲۴(September 23, 2001) در مورد گروههای تروریستی و حامیان آن
- دستور اجرایی ۱۳۳۸۲(June 29, 2005) در مورد افراد و نهادهای درگیر در سلاحهای کشتار جمعی
- قانون اختیارات دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۲(NDAA2012) و دستور اجرایی ۱۳۵۹۹(February 5, 2012) در اجرای بخشی از این قانون
محدودیت در ارتباطات بانکی خارجی ایران نیز براساس قوانین زیر انجام شده است:
- بخش ۱۰۴(c) قانون جامع تحریمهای ایران ۲۰۱۰ (CISADA 2010)
- بخش ۱۲۴۵ قانون اختیارات دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۲ (NDAA2012)
- بخش ۵۰۴ قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه ۲۰۱۲
- بخش ۱۲۴۷ قانون آزادی و مبارزه با سلاح کشتار جمعی ایران (ایفکا ۲۰۱۲)
تا پیش از برجام، اکثر بانکهای مهم ایرانی براساس دستوراجرایی ۱۳۳۸۲ در لیست تحریم (SDN list) قرار گرفته بودند که بیشتر آنها پس از برجام از لیست خارج شدند. بانک صادرات و انصار به علت دستور اجرایی ۱۳۲۲۴ در لیست تحریم قرار گرفته بودند و هم اکنون نیز در لیست تحریم باقی ماندهاند. براساس دستور اجرایی ۱۳۵۹۹ نیز تمام بانکهای خصوصی و دولتی ایران از جمله بانک مرکزی در لیست تحریم قرار میگرفت، که بعد از برجام نیز این دستور لغو نشد، اما اثرات آن و قرار گرفتن افراد و نهادهای ذیل آن در لیست تحریم با تغییراتی همراه شد، که در بخش اثرات مورد اشاره قرار میگیرد. هیچ یک از قوانین محدودیتزا در ارتباطات بانکی نیز در برجام لغو نشد، اما مصادیق آنها کم شد، که اثرات آن در ادامه بررسی خواهد شد.
- اثرات قرار گرفتن بانکها در لیست تحریم
دستورات اجرایی در اصل قرار گرفتن بانکها در لیست تحریم تفاوتی ندارند، اما در اثرات بعدی که بر آنها اعمال میشود متفاوت هستند. هر موسسه مالی که براساس یکی از دستورات اجرایی بالا در لیست تحریم قرار گیرد، شامل ۳ محدودیت اصلی یعنی بلوکه شدن اموال و دارایی آنها در محدوده قضایی آمریکا یا نزد آمریکاییها، ممنوعیت انجام تراکنش توسط آمریکاییها یا در محدوده آمریکا برای آنها و محرومیت از سیستم مالی آمریکا میشود. علاوه براین سه ممنوعیت گفته شده هر یک از دستورات اجرایی اثرات جانبی نیز دارد که به تفکیک بررسی خواهد شد.
- دستوراجرایی ۱۳۳۸۲ و ۱۳۲۲۴
قرار گرفتن یک بانک در لیست تحریم براساس دستورات اجرایی ۱۳۲۲۴ و ۱۳۳۸۲، از قرارگرفتن بانک سپه در سال ۲۰۰۷ شروع شد و پس از آن سایر بانکهای ایرانی به دلیل انجام کارهایی برای بانک سپه خلاف قوانین تحریمی آمریکا در این دو دستور به صورت سلسه و ار در لیست تحریم آمریکا قرار گرفتند. تا تاریخ ۲۳ ژانویه ۲۰۱۲، مجموعا ۲۰ بانک ایرانی براساس این دو دستور در لیست تحریم قرار گرفته بود.[۱] مهم ترین اثر قرار گرفتن یک بانک در لیست تحریمهای آمریکا براساس این دو دستور اجرایی، قرار گرفتن این بانکها در دایره تحریمهای ثانویه بانکی ذیل دو قانون سیسادا و ایفکا است. در صورتی که موسسات مالی خارجی هرگونه تراکنش برای بانکهای قرار گرفته در لیست تحریم های ایران براساس این دو دستور انجام دهند از حساب کارگزاری و نظام مالی آمریکا به طور کامل محروم میشوند، نکته مهم اینجاست که مسئولیت این اقدام با خود موسسات مالی خارجی است و آنها باید مطمئن شوند که با بانکهای قرار گرفته در لیست تحریم، به طور مستقیم یا غیرمستقیم تراکنشی انجام نمیدهند، چراکه در صورت انجام این تراکنش ذیل تحریمهای بخش ۱۰۴(c) قانون سیساد و بخش ۱۲۴۷ قانون ایفکا قرار میگیرند و از نظام مالی آمریکا محروم میشوند، که با توجه به وابستگی سیستم مالی دنیا به دلار آمریکا این موضوع از اهمیت فوقالعادهای برای موسسات مالی خارجی برخوردار است. نکته مهم دیگر این است که محدودیتهای گفته شده در مورد انجام تراکنش توسط موسسات مالی خارجی صرفا شامل بانکهای ایرانی قرارگرفته در لیست تحریم نمیشود، بلکه در صورتی که ذینفع تراکنش سایر نهادهای قرار گرفته در لیست تحریم (از جمله سپاه و وابستگان آن) براساس این دو دستور اجرایی باشند نیز، آن موسسه خارجی از نظام مالی آمریکا محروم میشود.
کوهن معاون سابق تروریسم و اطلاعات مالی وزارت خزانه داری آمریکا در این مورد می گوید:«موسسات مالی یا می توانند به مهم ترین و بزرگترین بخش مالی دنیا (آمریکا) دسترسی داشته باشند یا می توانند با سپاه پاسداران و بانک های ایرانی که فعالیتهای غیرقانونی ایران را تسهیل میکنند کسب و کار کنند اما هر دو را نمیتوانند! برای اکثر موسسات مالی انتخاب یکی از این دو ساده است و آنهایی که بالقوه ارتباطی با تحریمیها داشتهاند این تجارت را ادامه ندادهاند»[۲]
پیش از برجام بسیاری از بانکها و نهادهای ایرانی براساس این دو دستور در لیست تحریم قرار داشتند، که پس از برجام تعداد آنها کاهش یافت. هم اکنون حدود ۲۲۰ فرد و نهاد ایرانی براساس این دو دستور در لیست تحریم آمریکا قرار دارند و همین موضوع باعث شده تا حتی در شرایط اجرای برجام نیز موسسات مالی خارجی به دلیل احتمال برخورد تراکنش با یکی از نهادهای تحریمی از همکاری گسترده با ایران خودداری کنند. براساس پرسش ۱.۳ وزارت خزانه درای آمریکا در می ۲۰۱۸، در تاریخ ۴ نوامبر همه نهادهای خارج شده از لیست تحریم در برجام مجددا به این لیست برخواهند گشت[۳] و محدودیتهای گفته شده بر آنها مجددا اعمال میشود و ارتباطات بانکی که حتی پس از برجام نیز با مشکل رو به رو بود، به شدت محدودتر خواهد شد. در واقع هرچه لیست تحریم گستردهتر شود، بانکهای خارجی با احتیاط بیشتری با ایران کار میکنند، بازگشت افرد و نهادهای لیست تحریم میتواند همکاری ناچیز پس از برجام را به عدم همکاری تبدیل کند.
- دستور اجرایی ۱۳۵۹۹
دستور اجرایی ۱۳۵۹۹، برای اجرای قانون اختیارات دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۲(NDAA2012) صادر شده بود. براساس این قانون تمام نظام مالی ایران، از جمله بانک مرکزی ایران در لیست تحریم (SDN list) قرار میگرفتند و هرگونه انجام تراکنش توسط موسسات مالی خارجی با آنها ممنوع میشد و در صورت انجام تراکنش آن موسسه مالی از نظام مالی آمریکا و حساب کارگزاری دلار محروم میشد. در واقع محدودیت های گفته شده در مورد افراد و نهادهای تحریمی دو دستوراجرایی قبلی در مورد تمام نظام مالی ایران ساری و جاری بود. این دستور اجرایی در برجام لغو نشد، اما محدودیت های مربوط به موسسات مالی خارجی در مورد آنها موقتا متوقف شد. براساس پرسش ۱.۳ وزارت خزانه داری آمریکا در می ۲۰۱۸، این محدودیتها نیز مجددا در ۴ نوامبر دوباره اعمال خواهد شد و بانک مرکزی و تمام موسسات مالی خصوصی و دولتی ایران از انجام تراکنش با خارج منع میشوند و دسترسی ایران به نظام بانکی و درآمدهای ارزی اش بسیار محدود خواهد شد.
- کاهش درآمدهای نفتی ایران
علاوهبر مواردی که در مورد دو دستور اجرایی قبل گفته شد، کاهش فروش نفت ایران و محدودیت در استفاده از درآمدهای نفتی ایران نیز براساس تحریمهای بانکی بود، به این صورت که اولا براساس قانون اختیارات دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۲(NDAA2012) موسسات مالی خارجی نمیتوانستند برای خرید نفت از ایران تراکنش مالی انجام دهند و در صورت انجام این کار آن موسسه مالی خارجی از نظام مالی آمریکا محروم میشد، ثانیا براساس قانون NDAA و بخش ۵۰۴ قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه ۲۰۱۲، کشورهایی که خرید نفت از ایران را کاهش چشمگیری داده بودند، میتوانستند با نگهداری پول نفت محدود خریداری شده از ایران در حسابی در کشور خود، در ازای آن به ایران کالاهای مصرفی و مجاز بفرستند. کاهش فروش نفت ایران در برجام متوقف شده بود، اما به دلیل باقی ماندن تعداد زیادی از افراد و نهادهای ایرانی در لیست تحریم، همچنان بانکها از انجام تراکنش برای ایران طفره میرفتند و دسترسی آزادانه به درآمدهای فروش نفت با مشکل روبه رو بود و بسیاری از آنها همچون گذشته با واردات کالا تسویه میشد و این خود یکی از عوامل افزایش واردات بود. با بازگشت این تحریمها در ۴ نوامبر، علاوه بر کاهش فروش نفت، دسترسی به درآمدهای آن نیز محدود و صرفا در ازای واردات اتفاق میافتد.
- نتیجه گیری
باتوجه به اینکه هیچ یک از تحریمهای بانکی ذکر شده، لغو نشده بودند و تنها اثرات آن برای برخی مصادیق تحریمی متوقف شده بود، بازگشت تحریمهای بانکی میتواند دو نکته مهم داشته باشد، اولا میتواند باعث کاهش فروش نفت ایران و در نتیجه کسب درآمدهای ناشی از آن باشد. ثانیا با توجه به اینکه محدودیتهای ارتباطات بانکی به دلیل وجود افراد زیادی در لیست تحریم ایران و ممنوعیت انجام تراکنش مستقیم و غیرمستقیم توسط موسسات مالی خارجی با آنها و محدودیت در دسترسی ایران به نظام بانکی و درآمدهای ارزی همچنان پابرجاست، بازگشت تحریمها این موضوع را تشدید میکند و میتواند درآمدهای ارزی کشور را با چالش جدی روبهرو کند.
